引子
救灾资金是备灾环节的重要组成部分，事关综合防灾减灾救灾能力建设。化解重大风险形势下和应急管理部成立背景下，分析我国救灾资金保障机制与灾害风险融资的发展特征具有重要的现实需求。首先，本文基于我国救灾资金的四种需求类型入手，分析中央和地方各级政府的救灾资金预算、社会捐赠和灾区群众自救投入的运行特征。其次，通过分析美国、日本和印度救灾资金的投入机制，提出在我国建立救灾基金，优化救灾效力，完善救灾物资监督机制，提升救灾效益的政策建议。最后，提出发展多元化的灾害风险融资的工具和手段，尤其是巨灾保险与再保险、巨灾彩票、巨灾债券和巨灾基金。本文研究对于有效应对重大风险具有重要意义，也有助于为应急管理部的综合救灾业务改革提供参考。
1引言
灾害管理是试图通过对灾害进行系统的观测和分析，改善有关灾害防御、减轻、准备、预警、响应和恢复对策的一门应用科学。灾害管理存在“灾害管理周期”。灾害准备阶段即备灾阶段的目的是降低承灾体的脆弱性，提高其恢复能力，尽可能的减少灾害造成的人员伤亡和财产损失，为灾害的应急反应做出充分的准备。备灾是指事先安排好的，在灾害发生后被用来减少生命、财产损失的应急措施，亦即事先准备的能够使政府、组织和个人对灾情作出迅速和有效反应能力的措施。救灾资金作为备灾中的重要因素，其直接影响着灾害管理的响应与恢复阶段。年1月21日习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调提高防控能力着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展社会大局稳定。这是近年来国家领导人在省部级主要领导干部会议上以唯一议题强调化解重大风险。在气候变化背景下，因极端天气气候事件及其引发的各类灾害风险已成为社会经济可持续发展的重大挑战之一。如有有效保障不可预见的灾害发生后的救灾效力与效益，救灾投入资金无疑成为关键因素。因此，在化解重大风险和应急管理部成立背景下，系统梳理我国救灾资金保障机制，借鉴国外经验，结合我国实际，完善中国特色救灾资金保障体制机制，具有重要的意义。
2我国救灾资金的需求类型
根据我国自然社会经济基础和灾害发生规律，受灾群众的基本生活需求主要分四个方面，一是救灾应急需求，即灾害发生后无处安身灾民的基本生活需求，主要解决灾民的吃饭、喝水、衣被、取暖、临时住房等方面的临时生活困难。二是灾民因灾倒房的恢复重建，每当洪涝、地震、滑坡、泥石流等重大突发性自然灾害发生后，往往会造成灾区大量民房倒塌或损坏，需要恢复重建帮助。三冬令春荒灾民缺粮问题，每当干旱、洪涝、风雹等重大自然灾害发生后，往往会造成我国大面积农作物受灾和绝收，导致大量灾区群众春荒冬令期间口粮短缺，过冬衣被短缺和伤病困难。四是因灾死亡家庭的丧葬和抚恤补助。与之相对应，政府对受灾群众的救济主要应四个部分，即救灾应急资金、灾区民房恢复重建补助资金、春荒冬令灾民生活救济补助资金和因灾死亡人员丧葬和抚恤补助资金。
3我国救灾资金供给保障
按照“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾工作方针，当前我国救灾资金的投入主要由中央和地方各级政府的救灾资金预算、社会捐赠和受灾地区的群众自救投入三部分组成。
3.1中央和地方各级政府的救灾资金预算
3.1.1中央救灾资金的类型和下拨程序
中央和地方各级政府的救灾资金预算是中央财政安排的重特大自然灾害救助救济费和地方各级财政安排的地方自然灾害救济事业费。我国制定了中央救灾资金的补助标准。随着灾害过程的发生、发展、稳定和结束，中央政府在不同时段内将向地方政府下拨救灾资金，按照拨付时段的先后次序，中央救灾资金主要分为三大类：救灾应急资金、灾区恢复重建补助资金、春荒冬令灾民生活救济补助资金。中央救灾资金由国家应急管理部和财政部共同管理。每年年初财政部制定中央救灾款预算。灾害发生后，应急管理部根据灾情和地方政府请款报告制定初步的救灾资金方案报财政部，两部协商一致后，以两部名义下拨。一般情况下，救灾应急资金在灾害发生后3天内下拨，恢复重建资金在收到报告后10~15天下拨，冬令、春荒救助资金在收到地方报告后20天内下拨。
3.1.2中央救灾补助的标准
在救灾应急资金上，发生洪涝、台风、风雹、地震、山体滑坡、雪灾等突发性灾害，可按照国务院指示，应急管理部组织灾情会商确定为特大自然灾害区域或省级应急管理厅和财政部门提出紧急申请，下拨救灾应急资金，救灾应急资金原则上按照紧急转移安置人口每人元补助。
在灾区恢复重建补助资金上，洪涝、台风、风雹、地震、山体滑坡、雪灾等灾害造成的新灾，口粮补助标准按照每间倒房折算1人，每人每天安排1斤成品粮，安排30天，每斤粮食补助0.5元；紧急转移安置灾民按每人补助元；地震灾害因灾倒房每间补助0元，损坏房屋每间补助元，补助倒塌、损坏房屋总量的50％；洪涝等其它新灾倒塌房屋每间补助元，补助总量的50%，因灾损坏房屋的修缮补助视灾情程度酌情考虑。计算公式为：新灾救济资金数量＝倒房数量15元/人＋紧急转移安置灾民数量元/人＋倒塌房屋数元/间50％（地震灾害倒塌房屋0元/间）＋损坏房屋补助（地震灾害损坏房屋补助为元/间损坏房屋数50％；水灾等其它新灾损坏房屋修缮补助视灾情程度酌情考虑）－救灾应急资金数量。因洪涝、旱灾等新灾造成灾民口粮夏不接秋，按需救济人口每人安排60斤成品粮，每斤粮食补助0.5元，救助比例30％核算。
在春荒冬令灾民生活救济补助资金上，因春荒救灾和冬令救灾所需而有所差别。在春荒救济上，主要解决口粮、过冬衣被和治病救济问题，其中口粮按照核实的需口粮救济人口每人每天1斤成品粮，安排90天计算，内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等一季作物区春夏连荒，一般按照天计算。衣被按照衣被短缺人口每人1套棉衣被，每套棉衣被元；治病救济按照需治病救济人口每人救济50元。在冬令救灾上，主要解决口粮、过冬衣被和治病救济问题，其中口粮按照核实的需口粮救济人口每人每天1斤成品粮，安排90天计算；衣被按照衣被短缺人口每人1套棉衣被，每套棉衣被元；治病救济按照需治病救济人口每人救济50元。上述补助资金中央救助比例为30％。灾民生活救济资金的计算公式为：春荒救济资金数量＝0.5元/斤30斤/月3个月（一季作物区为5个月）需救济人口数量30％＋衣被、治病救济资金；冬令救济资金数量＝0.5元/斤30斤/月3个月需救济人口数量30％＋衣被、治病救济资金。
3.1.3中央和地方救灾投入比例
全球变化背景下各类灾害频发，随着我国经济的快速发展，中央救灾资金投入量整体上呈大幅上升趋势。但中央救灾资金支出占财政总支出的比重，则整体呈大幅下降的趋势。一方面是由于国家在其它事业方面的投入大幅增加所致，救灾投入相对减少；另一方面由于我国经济的快速发展，人民生活水平得到较大提高，灾后地方政府和群众的自救能力增强，则中央投入相对减少。但值得注意的是，当前我国最易受灾的群众也往往是最贫困的群众，自救能力相对很弱，因此是救灾扶贫的重点对象。与此同时，地方政府进一步增加了救灾资金的投入力度。中央和地方在救灾资金投入上的比例年均虽为66％:34％，但若加上地方各级政府在应急救灾过程中的人员、物资、设备投入和恢复重建中优惠政策等折算，中央救灾资金投入与地方救灾资金投入比例大致为55%:45％。可以预期的是整体救灾资金在增加，地方救灾投入比例也在稳步增加。
3.2社会捐赠和群众自救投入
我国每遇重特大自然灾害发生，社会各界都积极响应党和政府号召，举行全国性的救灾捐助活动，向灾区捐款捐物，同时也包括国际捐助，主要是各国政府和国际公益组织的捐款捐物。国内的社会捐赠形势多样，主要包括非灾区支援灾区、城市支援农村、群众邻里间和亲友间互助互济等，全国各地城市的社会捐赠接收站点不断增加，这已成为中国特色灾害救助体系的重要组成部分。以捐助活动经常化、募集主体民间化、参与捐助自愿化为特点的经常性社会捐助活动已成为各大城市备灾体系的重要组成部分。与此同时，我国社会捐助制度不断完善，不仅为解决灾区、贫困地区群众和城市困难对象的生活起到了积极的作用，而且弘扬了中华民族扶贫帮困、团结友爱的传统美德，增强了社会凝聚力。群众自救投入是救灾资金投入的主体，中央和地方政府的救灾投入只是用于帮助受灾群众解决自身无力克服的困难，社会捐赠是政府救灾的有力补充。
4国外救灾资金投入机制的经验及其借鉴意义
从世界范围看，无论是发达国家美国、日本，还是发展中国家如印度等国，每年政府都投入大量资金用于救灾。各国政府投入机制不尽相同，美国制定的联邦反应计划规定，如果灾难事件超出了州和受影响的地方政府的应对能力，州长可以要求总统宣布它为重大灾难或紧急事件。通过联邦-州-地方联合的初步损害评估显示灾害的严重程度。按照斯塔福德法案批准给予援助，总统可以根据这一结论批准宣告此为重大灾害或紧急事件。总统宣布为重大事件或紧急事件后，便立即动用联邦资源投入救灾。一般讲，联邦投入占救灾资金总投入的75％以上。
日本《灾害救助法》规定，灾害救助所需费用应由救助发生时在任的都道府县政府承担，其中日本红十字会因受都道府县委托实施救助所产生的费用减去它因救助所得的捐助及其他相关款项之后不足的部分也由都道府县政府补偿。同时规定，如果都道府县政府承担的总费用少于财政年度预算的百分之二，国库将承担上述总费用的百分之五十；如果都道府县拨出年度税收预算的百分之二至百分之四，国库承担百分之八十；如果都道府县拨出年度税收预算超过百分之四，国库承担百分之九十。每年都道府县的灾害救助基金的最低数额应为在当地税收法中三年核定一次的当前年平均税收总量的千分之五。如果灾害救助基金不能满足年度实际支出的最低数额，都道府县应该拨给基金当前财政年度政令所指定的数额。
在印度灾害管理体系中，抢险救灾、灾害救济和恢复重建等救灾工作的具体实施属于地方各邦政府的基本职责范围，中央政府对救灾工作只做指导性总协调，包括救灾资金的拨付、救灾物资的调运、灾害预警等等。印度政府的救灾资金由一个中央财政委员会来进行预算和管理，印度政府每五年对中央财政委员会进行一次改组，中央财政委员会每五年对全国的救灾资金投入进行一次预算即救灾资金五年计划，并管理计划年度内救灾资金的分配和使用。在每个五年计划期间，地方邦政府都将分配到一定的年度救灾资金，称作灾害救助资金。灾害救助资金由各地方邦政府秘书长领导的邦标准委员会进行管理。灾害救助资金用于对台风、干旱、地震、火灾、洪水和风雹等自然灾害中灾民的紧急救助，基础设施和其它重要设施的恢复重建费用将优先从灾害救助资金中支出。内务部和农业联合部是协调救灾工作的主管部门，其负责救灾资金和救灾物资的分配，包括接受国防部和铁道部等部门的援助。中央政府还将组建一个专家委员会，来审核上届中央财政委员会从灾害救助资金中下拨的开支清单，这个专家委员会中有各地方邦政府的代表参加。除了适用于所有地方邦政府的一般项目清单外，地方邦政府的特殊项目清单应该与相关邦政府的代表进行讨论和协商。
中国救灾资金投入增长趋势较大，但多考虑物价变化因素，则中央救灾资金投入远没有经价格指数换算前的增幅大。中国的国土面积是印度的三倍多，自然灾害的种类和受灾范围也比印度大，综合考虑，中国在救灾资金投入上的力度不如印度政府，相比美国和日本则还有较大距离。因此，制定出与我国经济发展水平相适应的灾害救助标准，进一步提高救灾资金投入力度，切实满足灾区群众的生活需要，是时代发展和我国建设小康社会宏伟目标的实际需要。从目前中央救灾资金所占财政总支出的比重日益下降的趋势来看，提高中央财政对受灾群众的救助标准，使中央救灾资金投入占财政总支出的比例适当提高，更好地保障受灾群众的生活，促进社会的安定团结和协调发展已成为迫切需要。
5建立救灾基金制度完善救灾物资监督机制
5.1建立救灾基金优化救灾效力
建立救灾基金，即从中央到县的各级政府都设立救灾基金，基金的来源渠道包括各级财政投入的救灾资金、国内外救灾捐款等。救灾基金设专户管理，专款专用，封闭运行，由应急管理部负责分配使用，财政部门监督，灾年多用，平年少用，结转使用。
与现行的救灾款的管理方式相比，建立救灾基金制有许多优越性：
一是可使救灾资金有一个稳定的、可靠的来源，增强救灾工作的计划性和主动性。现在，中央每年都有固定的救灾款预算，但地方财政拿钱很少且不固定，致使救灾资金没有一个稳定的来源，影响了救灾工作的主动性和计划性。建立救灾基金制，以法规的形式把各级应承担的救灾资金固定下来，每年都列预算，使救灾资金有一个稳定的来源，可增强救灾工作的计划性和主动性。
二是大大缩短救灾款的发放周期。目前，救灾款的下拨程序是，先由各级财政的社保部门层层分解下拨救灾款指标，然后再由预算部门做资金调拨，指标下达与资金调拨在时间、空间上存在着差异，兑现慢，发放时间长，救灾款从省级到灾民手里至少需1~2个月。实行基金制后，救灾款指标与资金都由应急管理部门统一管理，同时下达，克服过去只解决预算指标定位而不解决资金定位的弊病，加快了救灾资金的拨付速度。
三是确保救灾款专款专用，保障救灾款的“安全”，强化救灾款专款专用的原则。目前地方财政实行的是块块式统一管理体制，上级下拨的资金不论其来源、用途如何，一律按“大财政”统筹使用，救灾款也不例外。多数地方不论收到什么钱，都是先保老干部工资、教师工资或机关干部工资和其它重点项目用款，然后才会考虑救灾的问题，建立基金制后，救灾款实行的是条条式的专项管理，资金随指标自上而下垂直下拨，救灾款被贴上了“标签”，地方无法挤占、挪用、拆借、拖欠，真正体现了专款专用的原则。
四是可促进救灾工作分级管理体制的建立。分级管理体制的核心之一是地方各级财政要列支自然灾害救济事业费。目前，有些地方对救灾款的预算常常是列而不支成为“空头支票”，还有的地方将其挪作它用。建立基金制后，地方预算的救灾款必须进入专户储存，是否到位，一目了然。一旦进入专户，只能用于救灾。保证了所列资金足额用于救灾。
五是救灾款多了一条监督渠道。救灾款不实行专户管理，个别地区的专业银行也经常拆借救灾款缓解资金困难，应急管理部门从银行提取资金需要20天左右的时间。有了专户，可以很快提取救灾资金，而且人民银行还可以监督救灾款的用途，拒付非救灾用款。
5.2完善救灾物资监督机制提升救灾效益
挤占、挪用、截留甚至贪污救灾款的问题时有出现，尽管这些情况的发生主要是由于个别干部利欲熏心，以身试法所致，但也反映出救灾款物的监督机制还有待于进一步完善。因此，亟需进一步完善监督机制。
其一要建立救灾款物使用公示制度，为社会监督提供条件。省地县各级民政部门发放使用救灾款物，都应在本行政区域内救灾款物的接收使用情况通过报刊、广播、电视等新闻媒体向社会公布，乡（镇）、村应在政务公开栏、村务公开栏张榜公布。公示的具体内容包括救灾款物的总量、分配原则和分配的具体情况等，自觉接收社会监督。
其二要整合各部门的力量，建立一体化的灾害救助监督机制。无论是行政上的监察，党内的纪检，还是财政、民政、审计部门，对于监督国家和社会给予灾民款物使用的准确性，都有责无旁贷的义务。这种不同监督主体的职责都一致地统一于维护灾民的利益。正是从这点出发，应该建立由纪检、监察、财政、民政、审计等部门组成统一的监督机构，增强监督的权威性和有效性，定期对救灾款物的分配、使用情况进行监督检查，跟踪问效。
其三要保持监督的经常性，确保救灾监督制度化。经常性的监督是使救灾款物用准、用足、用的及时的重要保证。对常规性的救灾款物如冬令救济和春夏荒救济可采取定期检查的办法，对突发性的重大灾害后各级安排的救灾款物，要及时采取分级抽查的办法，市查县，县查乡镇，乡镇查村查户，将纠偏解决在萌芽状态。
其四要将救灾款物的监督贯穿于救灾款物发放使用的整个过程，特别是基层发放救灾款物，应由灾民本人申请，登记造册，并经村民委员会集体讨论，张榜公布，在群众没有意见后，报县乡政府审批。救济户名单确定以后，按照公开发放的原则，公开上级拨给救灾款物的数额和品种，公开救济对象名单和数量，并利用张榜公布等形式公布于众。这样，就使得从救济对象的确定和救灾款物的发放等各个环节都置于群众监督之下，避免“暗箱操作”，杜绝优亲厚友等情况的发生。
6多元化发展灾害风险融资的政策建议
随着城市化进程和全球气候变化，在可预期的时间内，灾害风险趋于增多和复杂化，救灾资金缺口日渐趋于增大。灾害风险融资作为综合防灾减灾救灾的重要手段，通过筹集救灾资金，有效应对灾害风险和实现更好的恢复重建。但目前救灾资金不足已成为常态，且缺口不断增加，无法有效应对日益增多的巨灾风险。因此，发展多元化的灾害风险融资工具或手段已成为当前综合防灾减灾救灾的重要方向。通过梳理国内外综合减灾与可持续发展的实践，让具有风险吸纳能力的市场机制参与到风险融资中，即灾害风险融资可通过巨灾保险和再保险、巨灾彩票、巨灾债券、巨灾基金等工具参与到区域减灾与恢复重建中。以灾害保险为例，截至年底，全球非寿险再保险与保险市场承保和转移风险的能力超过2万亿美元。而在年和年中，由自然灾害事件造成的全部经济损失中，只有亿美元的损失有投保。换言之，保险行业有充足的资本来应对这些损失，但发达市场和新兴市场仍面临着保险不足的挑战。因此，多元化发展灾害风险融资潜力巨大，恰逢其时且势在必行。
7小结
本文从我国救灾资金的需求类型入手，分析中央和地方各级政府的救灾资金预算、社会捐赠和受灾地区的群众自救投入分析救灾资金的供给保障机制，着重阐述了中央救灾资金的类型和下拨程序、救灾补助的标准、中央和地方救灾的投入比例。其次从美国、日本和印度的救灾资金投入分析其运行机制及其借鉴意义，提出建立救灾基金优化救灾效力和建立救灾物资监督机制提升救灾效益。再次，提出灾害风险融资的发展趋势并进行展望，认为救灾资金缺口趋于增大、多元化发展救灾资金筹集方式、灾害保险和彩票前景巨大。最后提出发展多种形式的灾害风险融资的方式或工具。本文研究结果对于当前化解重大风险的国家需求和应急管理部的深化改革具有重要的参考意义。
（注：本文内容发表在年《水利发展研究》第11期《化解重大风险背景下的我国救灾资金保障分析》）
作者简介：
孔锋，清华大学公共管理学院/应急管理研究基地助理研究员
原标题：《孔锋：我国救灾资金保障分析：保障机制、国际经验与政策建议》